Na 13 posiedzeniu w dniu 22 kwietnia 2003 roku
Wiadomość przeniesiona do archiwum
Komisja
Zajęła stanowisko w sprawie Uchwały Nr 1703/03 z dnia 16 kwietnia 2003 roku Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku
Po wnikliwej analizie i dyskusji Komisja 6 głosami za, przy 1 wstrzymującym przyjęła następującą treść stanowiska dopracowanego przez Przewodniczącą i radnego Jerzego Brodziuka:
„Rada Miejska Łomży nie może zgodzić się z postanowieniem Kolegium RIO w Białymstoku nakazującym skorygowanie uchwały budżetowej ze względu na fakt, że uchwalony przez Radę budżet nie jest identyczny z projektem przedłożonym przez Prezydenta.
Przy podejmowaniu stanowiska Rada nie dysponowała treścią protestu złożonego w przedmiotowej sprawie przez Prezydenta. Mimo formalnego wniosku, złożonego przez Komisję Finansów i Skarbu Miasta, radni nie zostali z tym protestem zapoznani. O fakcie zaskarżenia budżetu radni dowiedzieli się z lokalnej prasy, a o powodach zaskarżenia z uchwały RIO.
Kolegium RIO stwierdza, że Rada dokonała zmian w projekcie budżetu „wbrew wyraźnym zastrzeżeniom Prezydenta Miasta”. Rada jest przekonana, że RIO wydało swoje postanowienie bez uprzedniego sprawdzenia dokumentacji obrazującej proces uchwalania budżetu i oparło się wyłącznie na subiektywnej ocenie strony skarżącej.
Projekt budżetu został opracowany przez Zarząd Miasta minionej kadencji i przedłożony Radzie w ustawowym terminie. Prezydent Miasta nie wprowadzał do niego, mimo upływu czasu i ponagleń radnych, żadnych zmian, poza narzuconymi przez poprawki wysokości i rodzaju subwencji i dotacji państwowej. Odzwierciedlenie tego można znaleźć w protokołach kolejnych sesji. Dopiero w marcu Rada otrzymała autopoprawkę Prezydenta z korektą planu rzeczowo-finansowego zadań inwestycyjnych na 2003 rok, w której – mimo ocen ekspertów SGH wskazujących na możliwość wzrostu finansowania inwestycji z budżetu miasta, zakres tych inwestycji został ograniczony o ok. 250 tys. złotych.
Komisje Rady Miejskiej nie zgodziły się z taką filozofią i zaproponowały zwiększenie wydatków inwestycyjnych, uważając inwestycje za ważny czynnik rozwoju miasta, zwłaszcza w sytuacji postępującego bezrobocia. Stanowisko takie znalazło swój wyraz w opinii Komisji Finansów i Skarbu Miasta, podjętej 24 marca 2003 roku z udziałem przewodniczących wszystkich Komisji Rady, Prezydenta Miasta i jego zastępców. Opinia ta uzasadniała wprowadzone przez komisje Rady poprawki do projektu budżetu, których istotą było zwiększenie o ponad milion złotych zadań inwestycyjnych wraz ze wskazaniem źródeł ich finansowania, bez naruszania równowagi budżetowej.
We wszystkich posiedzeniach Komisji, na których zgłaszano i omawiano poprawki do projektu budżetu uczestniczył Prezydent Miasta i jego zastępcy. Nie padły z ich strony żadne zastrzeżenia – ani prawne, ani merytoryczne. Potwierdzają to protokoły z posiedzeń komisji.
Podczas sesji budżetowej, w dniu 26 marca 2003 roku, Prezydent zaskoczył radnych autopoprawką do budżetu w planie zadań inwestycyjnych. Realizując zaproponowaną przez radnych filozofię wzrostu nakładów inwestycyjnych i korzystając ze źródeł pokrycia wydatków wskazanych przez Komisję Finansów i Skarbu Miasta zmienił część zadań inwestycyjnych. Rada odrzuciła tę autopoprawkę, z uwagi na zgłoszenie jej w ostatniej chwili oraz faktu, że niektóre zadania inwestycyjne były całkowitą nowością.
Rada zgodnie z dyspozycją art. 52 ustawy o samorządzie gminy przegłosowała poprawki zgłoszone przez komisję, wprowadzając do projektu budżetu zmiany nie powodujące zwiększenia wydatków nie znajdujących pokrycia w nieplanowanych dochodach.
Do uchwalonego przez Radę w dniu 26 marca 2003 r. budżetu Prezydent Miasta zgłosił poprawkę wnioskując o umieszczenie w programie sesji nadzwyczajnej w dniu 31 marca br. projektu uchwały korygującej błędny zapis w planie rzeczowo-finansowym inwestycji na 2003 r.. Swój wniosek uzasadnił troską o ważność uchwały budżetowej: (cytat) „nie uchwalenie proponowanej zmiany będzie rodziło skutek unieważnienia uchwały budżetowej z dnia 26.03.2003 r. przez Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku”. Do wniosku, który dotyczył zmiany numeracji działu, dołączył nowy projekt uchwały budżetowej wraz z załącznikiem w postaci planu zadań inwestycyjnych.
Takie działanie prezydenta oznaczało wyrażenie zgody na wprowadzone przez Radę poprawki do projektu budżetu i kształt uchwalonego budżetu. Dlatego też Rada jest zaskoczona zaskarżeniem poprawionego przez Prezydenta Łomży budżetu miasta na rok 2003.
W związku z postanowieniem Kolegium RIO w Białymstoku stwierdzającym, iż Uchwała nr 35/IX/03 Rady Miejskiej z dnia 26 marca 2003 roku w sprawie budżetu Miasta Łomży na 2003 rok „została podjęta z istotnym naruszeniem prawa”, które to postanowienie oparte zostało na dyspozycji art. 119 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych,
Rada Miejska Łomży nie znajduje prawnych podstaw do podjęcia przez RIO takiego postanowienia.
Art. 119 ustawy z dnia 26 listopada 2003 roku o finansach publicznych określa uprawnienia wójta (burmistrza, prezydenta):
a) przed przyjęciem uchwały budżetowej: „przygotowanie projektu uchwały budżetowej wraz z objaśnieniami”;
b) po przyjęciu uchwały budżetowej:: „inicjatywa w sprawie zmian tej uchwały”
i nie może być rozpatrywany bez związku z art. 123 ust. 2 ustawy określającym uprawnienia organu stanowiącego samorządu, czyli rady gminy (miasta), w opracowywaniu i uchwalaniu budżetu jednostki samorządu terytorialnego (gminy, miasta) - zwłaszcza przy rozpatrywaniu zgodności z prawem wprowadzania zmian w projekcie i podejmowania przez radę gminy (miasta) uchwały budżetowej.
Art. 123 ust. 2. narzuca radzie gminy (miasta) ograniczenia przy wprowadzaniu zmian w przygotowanym przez wójta (burmistrza, prezydenta) projekcie uchwały budżetowej. Bez zgody autora projektu rada nie może wprowadzić zmian (cytat) „powodujących zmniejszenie dochodów lub zwiększenie wydatków i jednocześnie zwiększenie deficytu budżetu jednostki samorządu terytorialnego”.
To jedyne ograniczenie zakresu dokonywanych przez radę gminy (miasta) zmian przed uchwaleniem budżetu określone przez ustawodawcę, który wyraźnie rozgranicza uprawnienia organu stanowiącego i organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego. Wprowadzenie tego ograniczenia nie miałoby żadnego sensu, gdyby rada gminy (miasta) nie miała – jak to interpretuje RIO - prawa dokonywania zmian w projekcie uchwały budżetowej.
Z treści uchwały nr 1703/03 wynika, że rozpatrując skargę prezydenta Łomży Kolegium RIO w Białymstoku nie uwzględniło nie tylko ducha, ale także litery ustawy o finansach publicznych. Nie uwzględniło także treści - podstawowej dla funkcjonowania samorządów terytorialnych - ustawy o samorządzie gminnym, w której postanowienia art. 119 i 123 ustawy o finansach publicznych znalazły rozwinięcie w art. 52 i 60.
Art. 52 ustawy o samorządzie gminnym nawiązuje do pierwszej części treści art. 119 i do art. 123 ustawy o finansach publicznych i dotyczy przygotowania projektu oraz kształtowania ostatecznej treści uchwały budżetowej i brzmi:
Ust. 1. Projekt budżetu przygotowuje wójt.
Ust. 1a. Bez zgody wójta rada gminy nie może wprowadzić w projekcie budżetu gminy zmian powodujących zwiększenie wydatków nie znajdujących pokrycia w planowanych dochodach lub zwiększenia planowanych dochodów bez jednoczesnego ustanowienia źródeł tych dochodów.
Art. 60 ustawy o samorządzie gminnym nawiązuje do drugiej części zapisu art. 119 ustawy o finansach publicznych i określa uprawnienia organów dotyczące wprowadzania zmian w uchwalonym już budżecie cedując je wyłącznie na wójta: ust. 2. Wójtowi przysługuje wyłączne prawo: (pkt. 4) zgłaszania propozycji zmian w budżecie gminy.
Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku całkowicie pominęło przytoczone artykuły obu ustaw, uzasadniając swą decyzje wyłącznie w oparciu o art. 119. Rada Miejska zwraca jednocześnie uwagę na to, że wprowadzone przez nią poprawki dotyczyły „projektu uchwały”, a nie „uchwały” i zostały prowadzone przed jej uchwaleniem, a zatem rada nie mogła naruszyć nie istniejących jeszcze wówczas uprawnień wójta (prezydenta), dotyczących „inicjatywy w sprawie zmian tej uchwały”.
Stąd argumentacja RIO (cytat) „Rada Miasta Łomża dokonała zmian bez inicjatywy i wbrew wyraźnym zastrzeżeniom Prezydenta Miasta” nie ma podstaw prawnych.
Zgodnie z art. 18 ustawy o samorządzie gminnym uchwalanie budżetu gminy należy do wyłącznej właściwości rady gminy. Art. 30 tej ustawy stanowi, że wójt wykonuje uchwały gminy, a w realizacji zadań własnych podlega wyłącznie radzie gminy.
Przyjęcie interpretacji RIO oznacza naruszenie wspomnianych przepisów i nadanie organowi wykonawczemu uprawnień organu stanowiącego, a tym samym próbę zmiany ustroju samorządowego jednostki samorządu terytorialnego, co jest wyłącznym uprawnieniem ustawodawcy. Organ stanowiący nie mógłby bowiem podjąć uchwały budżetowej bez zgody organu wykonawczego, co w praktyce oznaczałoby podejmowanie tej uchwały przez organ wykonawczy, a organ uchwałodawczy sprowadzałoby do rangi organu doradczego.
W celu uniknięcia takiej sytuacji ustawodawca precyzyjnie i jednoznacznie określił - w art. 123 ustawy o finansach publicznych i art. 52 ustawy o samorządzie gminnym – przypadki, w których organ stanowiący nie może dokonać zmian przygotowanego przez organ wykonawczy projektu budżetu, bez zgody organu wykonawczego. W innych przypadkach zgoda organu wykonawczego na zmiany w projekcie budżetu nie jest wymagana.
W związku z tym Rada Miejska Łomży nie widzi podstaw do zmiany zaskarżonej uchwały i wnosi o oddalenie skargi Prezydenta Łomży.”
Następnie Komisja jednogłośnie ustaliła, że wystąpi do Rady z wnioskiem, by Radę przed Kolegium RIO reprezentował zespół radnych w składzie: Pani Alicja Konopka, Pan Jerzy Brodziuk, Pan Zbigniew Lipski oraz Pan Janusz Nowakowski – jeżeli wyrazi zgodę.
Po wnikliwej analizie i dyskusji Komisja 6 głosami za, przy 1 wstrzymującym przyjęła następującą treść stanowiska dopracowanego przez Przewodniczącą i radnego Jerzego Brodziuka:
„Rada Miejska Łomży nie może zgodzić się z postanowieniem Kolegium RIO w Białymstoku nakazującym skorygowanie uchwały budżetowej ze względu na fakt, że uchwalony przez Radę budżet nie jest identyczny z projektem przedłożonym przez Prezydenta.
Przy podejmowaniu stanowiska Rada nie dysponowała treścią protestu złożonego w przedmiotowej sprawie przez Prezydenta. Mimo formalnego wniosku, złożonego przez Komisję Finansów i Skarbu Miasta, radni nie zostali z tym protestem zapoznani. O fakcie zaskarżenia budżetu radni dowiedzieli się z lokalnej prasy, a o powodach zaskarżenia z uchwały RIO.
Kolegium RIO stwierdza, że Rada dokonała zmian w projekcie budżetu „wbrew wyraźnym zastrzeżeniom Prezydenta Miasta”. Rada jest przekonana, że RIO wydało swoje postanowienie bez uprzedniego sprawdzenia dokumentacji obrazującej proces uchwalania budżetu i oparło się wyłącznie na subiektywnej ocenie strony skarżącej.
Projekt budżetu został opracowany przez Zarząd Miasta minionej kadencji i przedłożony Radzie w ustawowym terminie. Prezydent Miasta nie wprowadzał do niego, mimo upływu czasu i ponagleń radnych, żadnych zmian, poza narzuconymi przez poprawki wysokości i rodzaju subwencji i dotacji państwowej. Odzwierciedlenie tego można znaleźć w protokołach kolejnych sesji. Dopiero w marcu Rada otrzymała autopoprawkę Prezydenta z korektą planu rzeczowo-finansowego zadań inwestycyjnych na 2003 rok, w której – mimo ocen ekspertów SGH wskazujących na możliwość wzrostu finansowania inwestycji z budżetu miasta, zakres tych inwestycji został ograniczony o ok. 250 tys. złotych.
Komisje Rady Miejskiej nie zgodziły się z taką filozofią i zaproponowały zwiększenie wydatków inwestycyjnych, uważając inwestycje za ważny czynnik rozwoju miasta, zwłaszcza w sytuacji postępującego bezrobocia. Stanowisko takie znalazło swój wyraz w opinii Komisji Finansów i Skarbu Miasta, podjętej 24 marca 2003 roku z udziałem przewodniczących wszystkich Komisji Rady, Prezydenta Miasta i jego zastępców. Opinia ta uzasadniała wprowadzone przez komisje Rady poprawki do projektu budżetu, których istotą było zwiększenie o ponad milion złotych zadań inwestycyjnych wraz ze wskazaniem źródeł ich finansowania, bez naruszania równowagi budżetowej.
We wszystkich posiedzeniach Komisji, na których zgłaszano i omawiano poprawki do projektu budżetu uczestniczył Prezydent Miasta i jego zastępcy. Nie padły z ich strony żadne zastrzeżenia – ani prawne, ani merytoryczne. Potwierdzają to protokoły z posiedzeń komisji.
Podczas sesji budżetowej, w dniu 26 marca 2003 roku, Prezydent zaskoczył radnych autopoprawką do budżetu w planie zadań inwestycyjnych. Realizując zaproponowaną przez radnych filozofię wzrostu nakładów inwestycyjnych i korzystając ze źródeł pokrycia wydatków wskazanych przez Komisję Finansów i Skarbu Miasta zmienił część zadań inwestycyjnych. Rada odrzuciła tę autopoprawkę, z uwagi na zgłoszenie jej w ostatniej chwili oraz faktu, że niektóre zadania inwestycyjne były całkowitą nowością.
Rada zgodnie z dyspozycją art. 52 ustawy o samorządzie gminy przegłosowała poprawki zgłoszone przez komisję, wprowadzając do projektu budżetu zmiany nie powodujące zwiększenia wydatków nie znajdujących pokrycia w nieplanowanych dochodach.
Do uchwalonego przez Radę w dniu 26 marca 2003 r. budżetu Prezydent Miasta zgłosił poprawkę wnioskując o umieszczenie w programie sesji nadzwyczajnej w dniu 31 marca br. projektu uchwały korygującej błędny zapis w planie rzeczowo-finansowym inwestycji na 2003 r.. Swój wniosek uzasadnił troską o ważność uchwały budżetowej: (cytat) „nie uchwalenie proponowanej zmiany będzie rodziło skutek unieważnienia uchwały budżetowej z dnia 26.03.2003 r. przez Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku”. Do wniosku, który dotyczył zmiany numeracji działu, dołączył nowy projekt uchwały budżetowej wraz z załącznikiem w postaci planu zadań inwestycyjnych.
Takie działanie prezydenta oznaczało wyrażenie zgody na wprowadzone przez Radę poprawki do projektu budżetu i kształt uchwalonego budżetu. Dlatego też Rada jest zaskoczona zaskarżeniem poprawionego przez Prezydenta Łomży budżetu miasta na rok 2003.
W związku z postanowieniem Kolegium RIO w Białymstoku stwierdzającym, iż Uchwała nr 35/IX/03 Rady Miejskiej z dnia 26 marca 2003 roku w sprawie budżetu Miasta Łomży na 2003 rok „została podjęta z istotnym naruszeniem prawa”, które to postanowienie oparte zostało na dyspozycji art. 119 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych,
Rada Miejska Łomży nie znajduje prawnych podstaw do podjęcia przez RIO takiego postanowienia.
Art. 119 ustawy z dnia 26 listopada 2003 roku o finansach publicznych określa uprawnienia wójta (burmistrza, prezydenta):
a) przed przyjęciem uchwały budżetowej: „przygotowanie projektu uchwały budżetowej wraz z objaśnieniami”;
b) po przyjęciu uchwały budżetowej:: „inicjatywa w sprawie zmian tej uchwały”
i nie może być rozpatrywany bez związku z art. 123 ust. 2 ustawy określającym uprawnienia organu stanowiącego samorządu, czyli rady gminy (miasta), w opracowywaniu i uchwalaniu budżetu jednostki samorządu terytorialnego (gminy, miasta) - zwłaszcza przy rozpatrywaniu zgodności z prawem wprowadzania zmian w projekcie i podejmowania przez radę gminy (miasta) uchwały budżetowej.
Art. 123 ust. 2. narzuca radzie gminy (miasta) ograniczenia przy wprowadzaniu zmian w przygotowanym przez wójta (burmistrza, prezydenta) projekcie uchwały budżetowej. Bez zgody autora projektu rada nie może wprowadzić zmian (cytat) „powodujących zmniejszenie dochodów lub zwiększenie wydatków i jednocześnie zwiększenie deficytu budżetu jednostki samorządu terytorialnego”.
To jedyne ograniczenie zakresu dokonywanych przez radę gminy (miasta) zmian przed uchwaleniem budżetu określone przez ustawodawcę, który wyraźnie rozgranicza uprawnienia organu stanowiącego i organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego. Wprowadzenie tego ograniczenia nie miałoby żadnego sensu, gdyby rada gminy (miasta) nie miała – jak to interpretuje RIO - prawa dokonywania zmian w projekcie uchwały budżetowej.
Z treści uchwały nr 1703/03 wynika, że rozpatrując skargę prezydenta Łomży Kolegium RIO w Białymstoku nie uwzględniło nie tylko ducha, ale także litery ustawy o finansach publicznych. Nie uwzględniło także treści - podstawowej dla funkcjonowania samorządów terytorialnych - ustawy o samorządzie gminnym, w której postanowienia art. 119 i 123 ustawy o finansach publicznych znalazły rozwinięcie w art. 52 i 60.
Art. 52 ustawy o samorządzie gminnym nawiązuje do pierwszej części treści art. 119 i do art. 123 ustawy o finansach publicznych i dotyczy przygotowania projektu oraz kształtowania ostatecznej treści uchwały budżetowej i brzmi:
Ust. 1. Projekt budżetu przygotowuje wójt.
Ust. 1a. Bez zgody wójta rada gminy nie może wprowadzić w projekcie budżetu gminy zmian powodujących zwiększenie wydatków nie znajdujących pokrycia w planowanych dochodach lub zwiększenia planowanych dochodów bez jednoczesnego ustanowienia źródeł tych dochodów.
Art. 60 ustawy o samorządzie gminnym nawiązuje do drugiej części zapisu art. 119 ustawy o finansach publicznych i określa uprawnienia organów dotyczące wprowadzania zmian w uchwalonym już budżecie cedując je wyłącznie na wójta: ust. 2. Wójtowi przysługuje wyłączne prawo: (pkt. 4) zgłaszania propozycji zmian w budżecie gminy.
Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku całkowicie pominęło przytoczone artykuły obu ustaw, uzasadniając swą decyzje wyłącznie w oparciu o art. 119. Rada Miejska zwraca jednocześnie uwagę na to, że wprowadzone przez nią poprawki dotyczyły „projektu uchwały”, a nie „uchwały” i zostały prowadzone przed jej uchwaleniem, a zatem rada nie mogła naruszyć nie istniejących jeszcze wówczas uprawnień wójta (prezydenta), dotyczących „inicjatywy w sprawie zmian tej uchwały”.
Stąd argumentacja RIO (cytat) „Rada Miasta Łomża dokonała zmian bez inicjatywy i wbrew wyraźnym zastrzeżeniom Prezydenta Miasta” nie ma podstaw prawnych.
Zgodnie z art. 18 ustawy o samorządzie gminnym uchwalanie budżetu gminy należy do wyłącznej właściwości rady gminy. Art. 30 tej ustawy stanowi, że wójt wykonuje uchwały gminy, a w realizacji zadań własnych podlega wyłącznie radzie gminy.
Przyjęcie interpretacji RIO oznacza naruszenie wspomnianych przepisów i nadanie organowi wykonawczemu uprawnień organu stanowiącego, a tym samym próbę zmiany ustroju samorządowego jednostki samorządu terytorialnego, co jest wyłącznym uprawnieniem ustawodawcy. Organ stanowiący nie mógłby bowiem podjąć uchwały budżetowej bez zgody organu wykonawczego, co w praktyce oznaczałoby podejmowanie tej uchwały przez organ wykonawczy, a organ uchwałodawczy sprowadzałoby do rangi organu doradczego.
W celu uniknięcia takiej sytuacji ustawodawca precyzyjnie i jednoznacznie określił - w art. 123 ustawy o finansach publicznych i art. 52 ustawy o samorządzie gminnym – przypadki, w których organ stanowiący nie może dokonać zmian przygotowanego przez organ wykonawczy projektu budżetu, bez zgody organu wykonawczego. W innych przypadkach zgoda organu wykonawczego na zmiany w projekcie budżetu nie jest wymagana.
W związku z tym Rada Miejska Łomży nie widzi podstaw do zmiany zaskarżonej uchwały i wnosi o oddalenie skargi Prezydenta Łomży.”
Następnie Komisja jednogłośnie ustaliła, że wystąpi do Rady z wnioskiem, by Radę przed Kolegium RIO reprezentował zespół radnych w składzie: Pani Alicja Konopka, Pan Jerzy Brodziuk, Pan Zbigniew Lipski oraz Pan Janusz Nowakowski – jeżeli wyrazi zgodę.
